近日，來自全球各地的中外專家聚首上海師范大學(xué)和中國自然資源學(xué)會聯(lián)合主辦的“可持續(xù)旅游與國家公園管理國際學(xué)術(shù)研討會”，就已經(jīng)在試點建設(shè)的中國國家公園展開了熱烈討論和觀點交鋒，提出了不少真知灼見。
機制設(shè)計
據(jù)統(tǒng)計，自1872年世界上第一個國家公園——美國黃石公園誕生以來，全球125個國家建設(shè)了近萬座國家公園，成為全球游客重要的旅游目的地。來自美國地質(zhì)調(diào)查局的經(jīng)濟學(xué)家凱瑟琳·卡利南·托馬斯博士介紹說，去年，美國國家公園總共接待了3億多名游客，給美國帶來了110億美元的旅游收入，還帶動了價值320億美元的經(jīng)濟活動。
我國目前有不少由中央和地方建立的各種各樣的國家級旅游區(qū)，諸如國家級自然保護區(qū)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家濕地公園、國家水利風(fēng)景名勝區(qū)、國家海洋公園、國家A級旅游景區(qū)等。據(jù)統(tǒng)計，2015年，約有1700萬海外游客到訪我國各類國家級旅游區(qū)。
既然已經(jīng)有各式專項類公園，為何2015年國家發(fā)改委等13個部委辦還要聯(lián)合發(fā)文、試點建設(shè)中國國家公園？對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇揚點出了價值所在：國家公園關(guān)注的是生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性的保護，而在中國現(xiàn)行的是以資源類型為分類依據(jù)的保護地體系，因此，整合勢在必行。
上海師范大學(xué)旅游學(xué)院副院長高峻教授指出，按照國際自然資源保護聯(lián)盟（IUCN）1974年開會認定的國家公園定義，國家公園是以生態(tài)保護為目的，以環(huán)境教育為原則，實現(xiàn)生態(tài)文明代際傳承的自然保護地，是一種公益性的可持續(xù)發(fā)展的自然領(lǐng)地。中國目前的各部門各地方設(shè)立的國家級旅游區(qū)與國際標準相比，普遍存在著生態(tài)碎片化、票價貴族化等現(xiàn)象。
北京聯(lián)合大學(xué)是這次受委托編制“中國國家公園體系遴選方法”的單位，他們在《中國國家公園藍皮書》中明確提出，考慮到動物與植物的活動與生長規(guī)律，國家公園區(qū)劃面積不小于1萬公頃。按這個標準衡量，目前中國各類國家旅游區(qū)要想成為國家公園尚有難度。
專家們一致指出，100多年的全球國家公園發(fā)展實踐，國家公園體制機制設(shè)計非常重要，決定了國家公園建設(shè)的成敗。從目前行之有效的管理模式來看，主要有三種形式，即中央直屬管理、地方管理和中央與地方混合管理。從程序上來說，首先是通過立法成立國家公園管理機構(gòu)，垂直管理全國或全省的國家公園，也可以中央委托地方管理。這樣的好處是破除地方和行業(yè)利益的藩籬。加拿大班芙國家公園管理經(jīng)驗屢被提及。幾代都居住在班芙小鎮(zhèn)并在班芙國家公園工作的專家哈維·洛克說，“從實踐上看，國家公園劃歸地方管轄，效果不太好，因為地方眼光一般容易局限在眼前利益和地方利益，而國家公園屬于全民、全國乃至全人類，因此，加拿大人通過實踐，最終把國家公園都交給了聯(lián)邦政府或省政府去管理。”
專家們的另一個統(tǒng)一觀點是，建議國家公園的機制設(shè)計一定要平衡好保護與開發(fā)的矛盾，而且，要強調(diào)開發(fā)的目的是為了更高層次的保護與生態(tài)修復(fù)，既反對粗制濫造的開發(fā)，也反對刻板守舊。應(yīng)該科學(xué)劃定，分類施策。如在國家公園內(nèi)可以劃定不同地區(qū)，分設(shè)特別保護區(qū)、嚴格控制區(qū)、生態(tài)恢復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等，采用不同的保護和開發(fā)政策。“現(xiàn)在有一種觀點，一談保護就是高大上，一談開發(fā)就是庸俗之見，這種落伍的觀點要扭轉(zhuǎn)過來。”同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院吳承照教授呼吁。在他看來，這種屬于消極保護的行為并不可取。積極保護可以延伸為在國家公園劃定的區(qū)域內(nèi)，在精確計算環(huán)境承載量后，允許旅游者進入，接受環(huán)境教育，在體驗大自然的饋贈的同時，深刻理解生態(tài)保護的重要性，使他們成為生態(tài)保護的支持者、參與者和傳播者。
蘇揚研究員對此持贊同觀點，他說，國家公園的存在價值就是讓人類享受大自然，在享受的同時還要保護好大自然，讓子孫后代繼續(xù)享受自然之趣。
也有一些學(xué)者指出，中外國家公園目前存在的差別主要體現(xiàn)在營利性上。例如，加拿大和澳大利亞的國家公園不收費，美國收費則較低，他們都有政府撥款支持。而中國多數(shù)景區(qū)是自收自支，因此門票一般都比較貴，導(dǎo)致中國現(xiàn)有自然保護區(qū)的公益性體現(xiàn)不明顯。因此，未來中國國家公園的體制設(shè)計一定要體現(xiàn)全民性和公益性。
制度設(shè)計
國家公園的制度設(shè)計，是專家們最為關(guān)注的部分之一。其中一個共識就是，國家公園承擔(dān)著生態(tài)文明的教育功能，具有不可替代的旅游價值，制度設(shè)計一定要考慮旅游功能。這方面，美國和加拿大提供的經(jīng)驗非常有參考價值。
多年來一直研究美國國家公園經(jīng)濟價值的凱瑟琳·卡利南·托馬斯博士說，美國對國家公園的投入巨大，但非常值得。美國總統(tǒng)奧巴馬說，在國家公園每投入1美元，可以帶來10美元的產(chǎn)出。而這種產(chǎn)出，主要是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的拉動，這不僅包括帶來門票收益，還包括旅游者的到來，吃住行游購娛的需求對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生全方位覆蓋。而且，最重要的是旅游者在體驗了生態(tài)旅游后會深受教育，不同程度地反省環(huán)境保護的重要性，而這才是國家公園體系建立的真正價值。
蘇揚指出，國家公園尤其要做好“錢、權(quán)、責(zé)”的制度設(shè)計。他建議研訂八項制度：歸屬清晰、全責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度；以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分機管理的空間規(guī)劃體系；覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、嚴格管理的資源總量管理和全面節(jié)約制度；反映市場供給和資源稀缺程度，體現(xiàn)自然價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補充制度；以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系；更多運用經(jīng)濟杠桿進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系；充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。
旅游在國家公園建設(shè)中作用如此重要，那么如何平衡鼓勵旅游與限制旅游之間的關(guān)系呢？來自加拿大的哈維·洛克講述了班芙經(jīng)驗。
加拿大班芙國家公園是世界著名的冰川公園，也是全球第三家國家公園，100多年來吸引無數(shù)游客到訪。與美國黃石公園簡單低碳的建設(shè)思路不同，班芙小鎮(zhèn)不僅有居民居住，還為游客建起了高級酒店，看上去還有點“奢侈”。但這都掌握在加拿大政府精巧的“算計”之中。“在小鎮(zhèn)上建房子，就必須提交建筑師設(shè)計的建房圖紙，而政府只發(fā)出了五張建筑師牌照，這5人個個都是生態(tài)保護的專家。”同時，班芙小鎮(zhèn)每年要向國家公園繳納不菲的土地租金。
湖北經(jīng)濟學(xué)院旅游與酒店管理學(xué)院院長鄧毅教授說，要在源頭上控制旅游開發(fā)規(guī)模、業(yè)態(tài)和效果，最好的方法就是國家公園制度設(shè)計上疊加公共產(chǎn)權(quán)，提出公益要求，在用途管制下進行土地流轉(zhuǎn)，即可采用混合產(chǎn)權(quán)模式來調(diào)控國家公園的生態(tài)使用強度，措施包括規(guī)定旅游總收益的1%必須繳納政府用于環(huán)境保護與生態(tài)修復(fù)。
美國不少國家公園也制定了動態(tài)保護制度，例如，在動物的懷孕期，嚴禁狩獵或捕捉，但過了這段時間就適當(dāng)降低保護強度，可以有限度、有時段、有數(shù)量的開放捕獵。這說明，在制度設(shè)計上可以采用人為的干預(yù)機制來主動、積極、科學(xué)地保護自然生態(tài)環(huán)境。
技術(shù)設(shè)計
國家公園建設(shè)，不可避免地要涉及技術(shù)設(shè)計。與會者們高度認同環(huán)境解說在國家公園中不可或缺的作用，認為它不僅是進入國家公園游客接受生態(tài)環(huán)境教育的主要載體，也是了解、享受、參與國家公園建設(shè)的必不可少的方式，同時還是國家公園內(nèi)的原住民新的生活和生產(chǎn)方式之一。
剛剛為珠穆朗瑪國家公園做過生態(tài)規(guī)劃，為崇明東灘濕地公園做了濕地環(huán)境解說規(guī)劃與設(shè)計的高峻教授介紹說，環(huán)境解說最早起源于美國國家公園服務(wù)中心的解說服務(wù)，在20世紀初從美國優(yōu)勝美地國家公園的徒步向?qū)Ы庹f發(fā)展而來，現(xiàn)已經(jīng)定義為“通過直接的體驗和媒介的介紹來揭示事物的內(nèi)涵和相互關(guān)系”的服務(wù)與科學(xué)的傳達體系，以達到游人對環(huán)境保護和環(huán)境認知的目的。
國外國家公園的環(huán)境解說體系非常成熟，經(jīng)驗也相當(dāng)豐富。來自澳洲南十字星大學(xué)的貝蒂·韋勒教授總結(jié)了環(huán)境解說體系設(shè)置的五項原則，包括愉悅原則，即通過環(huán)境解說，讓游客感到開心愉悅；感官原則，是讓游客通過看、觸、嗅、聽等手段；相關(guān)性原則，讓他們覺得這些事例與他們生活與未來息息相關(guān)；互動原則，讓游客參與，如嗅一下土壤、摘果實品嘗等；能力原則，培訓(xùn)原住民講故事的能力，把祖祖輩輩的故事娓娓道給游客聽。環(huán)境解說不僅包括生態(tài)保育員的口頭講解，還包括國家公園內(nèi)的各種標識標志標牌、博物館、陳列館等。班芙國家公園在冰川邊際退縮線上豎立了不同的標牌，分別說明某某年，此處是當(dāng)年的冰川的邊際線，“這時給人的震撼，帶給游客需要正視全球變暖帶來變化的科學(xué)傳達作用非常有效。”劉毅說。
來自澳洲格里菲斯大學(xué)旅游研究院的諾埃爾·斯科特教授認為，科學(xué)設(shè)置環(huán)境解說，需要運用認知心理學(xué)。他說，國家公園可以視作工廠，生產(chǎn)情緒和記憶等讓精神層面愉悅的產(chǎn)品。意識是可以通過引導(dǎo)而發(fā)生轉(zhuǎn)變的，因此，環(huán)境解說可以通過牽引注意力來讓游客產(chǎn)生生態(tài)保護意識。他強調(diào)，在旅游業(yè)運用認知心理學(xué)的未來是非常有前途的，國家公園應(yīng)重視該工作的推進。
專家還指出，經(jīng)過一百多年的研究和發(fā)展，已經(jīng)形成了一系列逐步推進的保護思想和保護模式：保護對象從視覺景觀保護走向生物多樣性保護；保護方法從消極保護走向積極保護；保護力量從一方參與走向多方參與；保護空間從點狀保護走向系統(tǒng)保護。
“可持續(xù)旅游與國家公園管理國際學(xué)術(shù)研討會”發(fā)布的《上海共識》強調(diào)：中國國家公園建設(shè)是中央建設(shè)生態(tài)文明的重大決策，也是中華民族可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，建國家公園必須體現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承三原則，在具體做法上，不能單從生態(tài)保護地角度考慮，而是將其作為生態(tài)文明體系加以全方位、多維度地推進，力求發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，使中國國家公園建設(shè)達到國際水平。 |
